Богомолов С.М., д.э.н., профессор кафедры банковского дела,
денег и кредита ССЭИ РЭУ им. Г.В. Плеханова
Ильина Л.В., д.э.н., профессор кафедры банковского дела,
денег и кредита ССЭИ РЭУ им. Г.В. Плеханова
Копченко Ю.Е., д.э.н., профессор кафедры банковского дела,
денег и кредита ССЭИ РЭУ им. Г.В. Плеханова
По мере укрепления и развития финансовой системы РФ возрастает роль бюджетов всех уровней в обеспечении социально-экономического развития подведомственных им территорий. В силу специфики формирования и исполнения бюджетов, а также социальных и экономических задач, решаемых на основе бюджетного финансирования, органы власти и управления вынуждены использовать банковские кредиты для обеспечения устойчивого финансирования своих расходных полномочий.
В частности, по данным Министерства финансов Саратовской области, на 1 января 2018 года в структуре госдолга Саратовской области на долю банковских кредитов приходится 18,1 млрд руб. (35,9%). Объем госдолга муниципальных образований региона составляет 9,2 млрд руб. [4]. В связи с проводимой программой реструктуризации государственных долгов, за последние ряд лет зависимость регионального и местных бюджетов от банковских ссуд существенно снижается (по состоянию на 1 января 2012 года доля кредитов банков в структуре госдолга Саратовской области была почти в 2 раза выше и составляла 79,5% или 24,6 млрд руб.) [5, с.39] и сопровождается заменой банковских ссуд бюджетными кредитами и региональными облигационными займами. Тем не менее, зависимость финансирования бюджета региона от банковских ссуд по- прежнему высока и в перспективе будет сохраняться. Так, программой внутренних государственных заимствований Саратовской области на 2018 год в составе источников финансирования дефицита бюджета предусмотрен чистый прирост средств, полученных от кредитных организаций, в размере 1,18 млрд руб. [3]. Также увеличиваются расходы на выплату процентов под долговым заимствованиям от банков.
Банковское кредитование публично-правовых образований РФ (субъектов РФ и муниципальных образований) основывается на соблюдении определенных принципов.
Ведущими принципами банковского кредитования выступают:
— принцип срочности (кредит выдается на определенный срок);
— принцип возвратности (в согласованный срок вся сумма кредита должны быть возвращена полностью);
— принцип платности (за пользование кредитом заемщик должен заплатить оговоренную сумму процентов);
— принцип подчиненности кредитной сделки нормам федерального законодательства и банковским правилам (в частности, обязателен
кредитный договор в письменной форме, не противоречащий закону и нормативным актам Банка России);
— принцип взаимовыгодности кредитной сделки (ее интересы должны адекватно учитывать коммерческие интересы и возможности обеих сторон);
— принцип целевого использования кредита (финансирование дефицита регионального (муниципального) бюджета, погашение региональных (муниципальных) долговых обязательств);
— принцип обеспеченного кредитования (носит не обязательный характер и определяется соглашением сторон).
Процесс банковского кредитования состоит из 4 последовательных этапов:
1) принятия решения о кредитования;
2) выдачи кредита;
3) сопровождения кредита;
4) взыскание задолженности по кредиту.
Каждый этап имеет свою целевую направленность в кредитном процессе банка и включает различные процедуры его реализации. Состав процедур банковского кредитования, реализуемых на различных этапах, отражены на Табл. 1
Таблица 1 Этапы и процедуры банковского кредитования публично-правовых образований
Отправной точкой кредитования является этап принятия решения о кредитовании.
Особенностью процедур принятия решений выступает подчиненность этого процесса требованиям ФЗ №44-ФЗ от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которому, услуги по финансовому посредничеству, в том числе услуги коммерческих банков, должны выбираться публично-правовыми образованиями только в ходе проведения аукционов.
Банк, претендующий на предоставление кредита публично-правовому образованию, должен быть зарегистрирован в качестве участника контрактной системы госзакупок на специальной электронной торговой площадке (ЗАО «Сбербанк-АСТ», технологии» и др.). По результатам рассмотрения заявки на аккредитацию банку выдается уведомление о возможности его участия в торгах.
Заказчики (региональные и муниципальные образования) подают в электронную систему торгов соответствующим образом оформленные заявки на заключение контрактов на оказание финансовых услуг по получению кредитов, которые доступны для ознакомления всем потенциальным банкам-кредиторам. В кредитной заявке содержаться сведения о сумме, сроках кредита, целях его использования, начальной максимальной цене контракта и порядке ее формирования, возможностях изменения контракта и др.
Банки-кредиторы оценивают потенциальные риски, связанные с кредитованием заемщиков, и при их приемлемом уровне подают от своего имени заявки в электронную систему торгов. Тот банк, который предложил наиболее низкую цену контракта (в рамках заявленной начальной максимальной цены) признается победителем аукциона в электронной форме. Первоначально банк-кредитор и заказчик услуги (муниципальное или региональное образование) (муниципального) договора, в котором согласовывают основные параметры кредитной сделки, а затем этот договор подписывается сторонами.
Этап выдачи кредита включает процедуры оформления и подписания государственного (муниципального) контракта и выдачи заемных средств. При необходимости может заключаться самостоятельное соглашение на получение обеспечения от заемщика, гарантирующее возврат заемных средств. В качестве обеспечения рассматриваются залог, гарантии, поручительства, в том числе других административно-правовых образований.
Государственный (муниципальный) контракт на предоставление кредитных по своей сути является кредитным соглашением и содержит все существенные нормы кредитного договора, определенные ст. 819 и 820 ГК.
В государственном (муниципальном) договоре согласовывают основные параметры кредитной сделки: сумма, срок, процентная ставка и способы ее установления, порядок выдачи кредита, порядок погашения кредита, порядок начисления и уплаты процентов, пени и штрафных санкций, порядок мониторинга кредитной сделки, источник уплаты кредита, перечень финансовой документации заемщика и т.д.
Также оговаривается состав информации, предоставляемой заемщиком банку, в качестве которой могут выступать: отчетность об исполнении бюджета по статьям бюджета за текущий год (не менее 1 отчета в квартал и последнюю отчетную дату); выписка из государственной (муниципальной) долговой книги; заверенную исполнительным органом местной администрацией расшифровку по всем имеющимся муниципальным долговым обязательствам и др.
В зависимости от условий проводимых публично-правовыми образованиями торгов, возможно применение следующих режимов кредитования:
— в порядке разового соглашения;
— на условиях невозобновляемой кредитной линии;
— на условиях возобновляемой кредитной линии.
В рамках оформленной кредитной сделки предоставление средств может производиться разовыми зачислениями или траншами.
На этапе сопровождения кредита проводится мониторинг за ходом реализации кредитной сделки.
Результатом мониторинга могут быть изменения и дополнения к кредитному договору, касающиеся изменения (уменьшения) процентных ставок, пролонгации кредита, принятии дополнительного обеспечения по ссуде (например, под поручительства других административно-правовых образований) и пр.
Кроме того, на этапе мониторинга по кредиту возможно введение штрафных санкций в отношении заемщика-публично-правового образования при ненадлежащем исполнении им своих обязательств по кредитному соглашению (уплату неустойки за несвоевременную оплату процентов по контракту, уплату штрафных санкций по контракту за не предоставление информации о кредитной сделке и др.). Также банк может потребовать кредит к досрочному взысканию, если была на актуализирована информация об источниках погашения кредита (решение о бюджете на следующий календарный год и плановый период, включающей статьи расходов по исполнению обязательств перед банком-кредитором).
На этапе исполнения обязательств по кредиту происходит погашение кредита за счет источников, определенных в муниципальном контракте (средств самого заемщика, либо за счет средств гаранта, поручителя или реализации залога). При ненадлежащем исполнении кредита (наступлении срока погашения и непоступлении средств в банк) взаимоотношения банка и заемщика могут быть урегулированы в досудебном и судебном порядке. В первом случае банк может принять от заемщика в погашение долга деньги или какое- либо имущество на основании договора об отступном, а также, переуступить (продать) право требования долга к заемщику третье стороне на основании договора цессии. Если банк обращается с исковым заявлением в суд, то происходит процедура судебного урегулирования проблемного долга. Следует отметить, что в сфере банковского кредитования публично-правовых образований судебные процедуры взыскания долгов применяются очень ограниченно ввиду существующих коллизий в гражданском и бюджетном законодательствах по вопросам исполнения обязательств, «де факто» трактуемые в пользу защиты государственной и муниципальной собственности перед другими участниками хозяйственного оборота.
Оценка нормативной базы и современного состояния банковского кредитования публично-правовых образований в России позволило обозначить круг вопросов, важных для совершенствования банковского кредитования регионов и муниципалитетов.
Прежде всего, это касается необходимости совершенствования методического обеспечения оценки кредитоспособности заемщиков-публично-правовых образований. Оценка кредитоспособности проводится на всех этапах банковского кредитования и ложится в основу определения параметров кредитной сделки и определения величины резервов на покрытие кредитных рисков. Наибольшее распространение получили рейтинговые модели оценки кредитоспособности, которые позволяют дать комплексную оценку деятельности заемщика на основе значительного числа количественных и качественных факторов.
Знакомство с применяемыми российскими банками методиками оценки кредитоспособности территорий показало, что все они базируются приблизительно на одном и том же наборе показателей: структура бюджета, исполнение бюджета по доходам и расходам, состояние государственного (муниципального) долга, общие показатели уровня социально-экономического развития территории и др. Вместе с тем, практика показывает, что критериальные значения анализируемых показателей и их вклад в общий рейтинг, зачастую искусственно завышаются банками с целью формирования положительного долгового имиджа территории. При этом рассмотренные методики нередко не учитывают даже общих ограничений на привлечение долгового финансирования, заложенных в бюджетном кодексе РФ. Так, например, по имеющейся информации республика Мордовия еще в 2016 году допускала нарушения бюджетного законодательства в части предельного объема заимствований и предельного дефицита бюджета. Вместе с тем республика выставляла свои заявки на кредитный аукцион и получала финансирование от Сбербанка РФ [6]. Все это свидетельствует о поверхностном характере некоторых методик оценки кредитоспособности публично-правовых образований, при которых заемщики легко попадают в разряд благонадежных без учета реальных перспектив возврата долга и долгосрочных тенденций развития региона. С позиций банковского бизнеса, искусственное завышение уровня классности банковских заемщиков приводит к недооценке рисков банковского кредитования, что создает видимость успешности дел в самом банке-кредиторе.
Другая обсуждаемая проблема связана с механизмом установления процентной ставки по банковским ссудам, предоставляемым государственным и муниципальным органам власти.
Общепризнано, что высокий уровень платы за пользование заемными средствами банков по сравнению с иными источниками покрытия государственного (муниципального) долга выступает одной из серьезных проблем, сдерживающей развитие банковского кредитования территорий (1).
(1) В частности, по данным аукционов 2018 года на привлечение кредитных ресурсов
для финансирования дефицитов бюджетов территорий процентная ставка составляла 8-10% годовых, а в 2017 году – 10-14%. Альтернативный источник финансирования –
бюджетный кредит – предоставляется по ставке 0,1% годовых.
Для решения этой проблемы и снижения долгового бремени публично-правовых образований, Правительство РФ, Минфин РФ и Банк России предпринимают попытки административного регулирования процентных ставок и установления их верхнего предела. Основным индикатором процентных ставок становится ключевая ставка Банка России, скорректированная на предельно допустимую величину банковской надбавки за риск.
Общим документом, регламентирующим порядок установления цены по банковским ссудам, выступает постановление Правительства РФ от 06.10.2016 года №1009 «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2014 г. №19», согласно которому оказание услуг по предоставлению субъектам РФ и муниципальным образованиям кредита происходит при условии установления в контракте ставки, равной сумме ключевой ставки ЦБ РФ и фиксированной надбавки, определяемой контрактом [1]. Для субъектов РФ, участвующих в государственной программе реструктуризации бюджетных кредитов, вводится более жесткое ограничение по уровню фиксированной надбавки – она не может превышать ключевую ставку Банка России более, чем на 1 пункт [2].
По мнению регулятора, введение «плавающих» процентных ставок даст положительный эффект для заемщиков, помогая снижать их долговую нагрузку. Это особенно актуально при сохранении устойчивого тренда на снижение ключевой ставки Банка России, наблюдающегося с декабря 2014 года (почти в 2 раза). При этом, введение особого порядка расчета цены по банковским ссудам для регионов и муниципалитетов, не предполагает ее увеличения в процессе обслуживания кредита в случае роста ключевой ставки Банка России. Предельный размер оплаты ссуды должен находится в рамках начальной цены контракта по ставкам, действовавшим на момент его заключения.
Изучение современной контрактной документации публично-правовых образований на получение банковских ссуд показало, что механизм «плавающих» процентных ставок, по существу, не реализован и подменяется включением в текст кредитных договоров условий о возможности изменения цены кредитного контракта по соглашению сторон, в том числе по причине изменения ключевой ставки Банка России. Контракты не содержат обязательных для «плавающих» процентных ставок параметров расчетов: переменного денежного индикатора и фиксированной надбавки банка, порядка пересмотра процентных ставок и его периодичность и др.
Представляется, что механизм «плавающих» процентных ставок по предоставленным кредитам, ориентированный только на их снижение, не интересен, прежде всего, банкам-кредиторам. В подобных операциях банки несут высокие процентные риски, что снижает их маржу доходности по банковскому кредитованию. Для хеджирования процентных рисков банки должны иметь не только требования к заемщикам с «плавающими» ставками, но и аналогичные по срокам и суммам обязательства. Вместе с тем, депозиты российских банков в подавляющей части оплачиваются по фиксированным ставкам (2).
(2) Крупнейшие банки-кредиторы публично-правовых образований (Сбербанк и ВТБ)
не имеют депозитных продуктов с «плавающими» ставками. Единичные депозитные
продукты в качестве «пилотного» варианта запущены в Совкомбанке.
В этих условиях, доходы от кредитного портфеля, привязанного к плавающим ставкам, снижаются моментально, а расходы на привлечение нового финансирования – постепенно, по мере замещения старых депозитов новыми. Для нейтрализации последствий от применения «плавающих» ставок по кредитам, банки должны проводить серьезную методическую работу по управлению процентным риском и внедрять адекватные инструменты его хеджирования, что требует серьезных финансовых, интеллектуальных и имиджевых затрат.
Подводя итог рассуждениям о процессе банковского кредитования публично-правовых образований можно сделать вывод, что он базируется не только на «экономике вопроса», направленного на наиболее полное удовлетворение заемщика в кредитных ресурсах и обеспечение минимизации рисков для банка-кредитора, но и в значительной степени подчинен правилам бюджетного администрирования и защите интересов государственной и муниципальной собственности.
Список использованных источников:
1. О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2014 г. №19: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 2016 г. №1009 // Справочная правовая система «Консультант плюс».
2. О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2017 г. №1531 // Справочная правовая система «Консультант плюс».
3. Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: Закон Саратовской области от 30 ноября 2017 г. №115-ЗСО. Режим доступа: https://srd.ru/index.php/component/docs/?view=zak&id=546&menu=508&selmenu=510.
4. Открытый бюджет Саратовской области. Ежеквартальные сведения об объеме государственного долга Саратовской области. Режим доступа: http://saratov.ifinmon.ru/index.php/razdely/analiz-gosudarstvennogo-i-munitsipalnogo-dolga/egekvartalnie-sved-ob-obeme-gosdolga
5. Зеленский Ю.Б. Структура регионального долга: как не оказаться в тупике? //Деньги и кредит. 2012 №5. С.39.
6. Орешкина А. Территория долгов: что вынуждает банки кредитовать регионы: Режим доступа: http://cfocafe.co/dolgi-regionov/ Декабрь 2016
